1394/06/30
تنقيح قوانين براي حفظ منافع ملي حياتي است/ دكتر لاريجاني موجبات تحول و بهبود در بخش تنقيح را فراهم كردهاند
تنقيح قوانين براي حفظ منافع ملي حياتي است/ دكتر لاريجاني موجبات تحول و بهبود در بخش تنقيح را فراهم كردهاند/ حدود 10 هزار قانون وجود دارد كه 110 سال هيچ كسي آنها را بررسي نكرده است
تنقيح يكي از مهمترين مسائل در همة كشورها و ايران است، زيرا قوة قانونگذاري ايران از سال 1285ق به مدت 110 سال مدام در حال تصويب قوانين بوده، از اين رو نياز به تنقيح از آغاز در كشور وجود وجود داشته است، تا اينكه پس از سال 1340، موضوع تنقيح به كميسيونهاي مخصوصي واگذار ميشود و پس از آن مجلس تصميم ميگيرد كه سازماني را تحت عنوان سازمان تدوين و تنقيح قوانين و مقررات كشور تشكيل دهد.
حال با توجه به تعدد قوانين موجود در كشور سوالاتي دراين خصوص پيش مي آيد كه براي رسيدن به بهترين پاسخ ها به سراغ دكتر اميدوار رضايي معاون محترم قوانين رفتيم تا ببينيم كه از آغاز تشكيل اين سازمان تاكنون، كار تنقيح به چه صورت انجام پذيرفته و چه تغيير و تحولاتي در آن انجام شده است و همچنين از زمان تولد معاونت قوانين در مجلس، چه اقداماتي در جهت امر تنقيح انجام شده است و آيا اين معاونت توانسته است به اهداف خود در اين زمينه دست پيدا كند.
مشروح اين گفت و گو به شرح ذيل است:
* لطفاً در ابتدا مفهوم تنقيح را توضيح دهيد؟
تنقيح در لغت به معني، پاك كردن، تميز كردن و پالايش است، يعني اينكه در بررسي قوانين، قوانين زائد بررسي و تميز شود و همپوشاني و موارد مغاير با قوانين رفع و دربارة هر موضوعي احكام و قوانين شفاف و صريح تدوين شود. براي نمونه در مبحث ماليات، هماكنون بيش از 720 قانون دربارة احكام مالياتي وجود دارد.
همچنين بسياري از قوانين در تقابل و تضاد يكديگر هستند و در يك موضوع خاص چندين حكم وجود دارد. تنقيح قانون موجب جداسازي، شفافسازي و حذف قوانين مغاير شده و در نهايت يك قانون متشكل از اقدامات رسمي تدوين به دست ميدهد. البته برخي از اقدامات تنقيحي در اختيار معاونت قوانين و برخي بر عهدة مجلس شوراي اسلامي و نمايندگان مجلس است. همچنين برخي از اقدامات كه براي پاكسازي، شفافسازي و روشن كردن احكام قانوني به كار ميروند نيز به معني تنقيح قوانين است.
* در قانون تنقيح و تدوين قوانين و مقررات كشور، در تاريخ 29/12/1350 ، تصويب و مقرّر شد كه سازماني زير نظر نخستوزيري در همين رابطه تشكيل شود، لطفاً در اين باره و تاريخچة موضوع تنقيح توضيح بفرماييد؟
تنقيح يكي از مهمترين مسائل در همة كشورها و ايران است، زيرا قوة قانونگذاري ايران از سال 1285ق به مدت 110 سال مدام در حال تصويب قوانين بوده، از اين رو نياز به تنقيح از آغاز در كشور وجود داشته، تا اينكه پس از سال 1340، موضوع تنقيح به كميسيونهاي مخصوصي واگذار ميشود و پس از آن مجلس تصميم ميگيرد كه سازماني را تحت عنوان سازمان تدوين و تنقيح قوانين و مقررات كشور زير نظر نخست وزيري ايجاد كند، كه بعد از حذف جايگاه نخستوزيري، اين سازمان در قالب يك ادارة كل به زير مجموعة معاونت حقوقي رئيسجمهوري منتقل شد و بعد هم در اصلاحيههاي بعدي به اين سازمان وظايف جديدي محول ميشود. براي نمونه اين سازمان موظف شد كه قوانين را تنقيح كرده و سپس به كميسيون مشترك دو مجلس ارائه كند.
اين قانون و وظيفه تا سال 1389 برقرار بوده امّا متأسفانه در اين مدت (بيش از 40 سال)، حتي يك قانون هم تنقيح نشد و مجالس چه در قبل و چه در بعد از انقلاب، قوانين بسياري را بدون در نظر گرفتن مسئلة تنقيح، تصويب كردند كه در نتيجه بسياري از مصوبات، با قوانين گذشته همپوشاني دارد و آنها را نسخ ضمني ميكند. براي نمونه در قوانين راهنمايي و رانندگي، نرخ جريمة تخلفات رانندگي اعلام ميشد، امّا در همان قانون، قوانين گذشته نسخ نميشد و گفته ميشد كه از اين تاريخ، حكم مذكور صادق است. اينگونه موارد در بحث قانونگذاري، به قوانين مغاير و يا قوانين نيازمند تنقيح مشهورند. متأسفانه در شرايط كنوني از اين قوانين بسيار ديده ميشود، مثلا در محافل قضايي و سيستمهاي اجرايي، اين مسئله مشكلات بسياري را براي مردم و حتي قضات ايجاد كرده است.
براي رفع اين معضلات و مشكلات، رهبر معظم انقلاب و مجلس شوراي اسلامي بارها بر مقولة تنقيح قوانين تأكيد كردهاند، تا خوشبختانه در دورة هشتم مجلس شوراي اسلامي، نمايندگان قانون جديدي را تصويب كردند كه بر اساس آن وظيفة تنقيح قوانين به مجلس و به معاونت قوانين مجلس واگذار ميشود و قانون گذشته دربارة موضوع تشكيل سازمان تنقيح قوانين، نسخ و منحل شد.
پس از تصويب اين قانون، وظيفة جديدي با عنوان تنقيح و تدوين قوانين مقررات كشور، به معاونت قوانين واگذار شد و شروع كار در اين حوزه كليد خورد، امّا به دليل اينكه دولت نهم و دهم مخالف جداسازي سازمان تنقيح از بدنة رياستجمهوري بود، اين مصوبه را قبول نداشت، و با تصويب آن مخالفت ميكرد و اصلاً قانون جديد را ابلاغ نكرد. نتيجه اين شد كه از تصويب اين قانون، پروسة اجراي آن حدود دو سال طول كشيد و به دلايل مذكور، دولت عملا اقدامي براي اجراي مصوبه انجام نداد.
در سال 89 پس از تصويب قانون تنقيح و تدوين قوانين مقررات كشور، نايب رئيس اوّل مجلس، معاونت قوانين مجلس را نيز همزمان بر عهده داشت و از طرف ديگر پس از آغاز مجلس نهم، رئيس مجلس تصميم گرفت كه معاونت قوانين را از سمت نايب رئيسي مجلس جدا كند. در اين زمان، اينجانب از سوي رئيس مجلس، به عنوان معاون قوانين مجلس، انتخاب شدم و تعامل با دولت را شروع كرديم. به دليل اينكه اين قانون در دولت سابق مطرح نشده بود، دوستان دولتي آشنايي چنداني با آن نداشتند، ولي زماني كه اين قانون ابلاغ شد، جلساتي برگزار كرديم و آنها كاملاً توجيه شدند. بعد طي مكاتباتي از آنها خواسته شد تا به وظيفه قانوني خود عمل كنند. و بالاترين مقام در كلية دستگاهها، مثلا وزير، موظفند قوانين مربوط به سازمان و وزارتخانة خود را تنقيح كنند و نص ضمني و نص صريح آن را جدا كرده و مغايرتها را مشخص نموده و براي مجلس ارسال كنند. همچنين نهادهاي عمومي غيردولتي مانند شهرداري و تامين اجتماعي نيز مكلف به انجام اين كار هستند. قوة قضائيه نيز بايد درخصوص قوانين قضايي اين كار را انجام دهد. البته مجمع تشخيص مصلحت نظام، مجلس خبرگان رهبري، شوراي امنيت ملّي و شوراي نگهبان از اين قانون مستثني هستند.
هرچند ديگر اجراي قانون تنقيح از عهدة نهاد رياست جمهوري برداشته شده ولي همچنان دولت موظف است تا از نظر اجرايي قوانين را تنقيح كند و تك تك وزرا و سازمانهاي دولتي بايد مواردي را كه نياز به تنقيح دارند، آماده كرده و براي مجلس بفرستند. زيرا بررسي قوانين و تشخيص نياز به تنقيح آنها، تنها از عهدة سازمانها و وزارتخانههاي دولتي بر ميآيد و آنها خود بايد اعلام كنند كه مثلا از فلان قانون اين بخش بايد حذف يا اصلاح شود و يا بايد نص قانون باشد. دولت همچنين ميتواند پيشنهادات خود را به مجلس ارائه دهد ولي ديگر از نظر قانوني مسئوليت تنقيح را بر عهده ندارد.
اين قوانين در نهايت پس از بررسي در معاونت قوانين مجلس به صورت طرح به هيات رئيسه ميرود تا در پس از تنقيح، تصويب نهايي شوند.
* همانگونه كه اشاره كرديد قانون جديد تنقيح در سال 89 تصويب شد ولي تا دو سال اجرايي نشد و از سال 92 مجلس توانست كار تنقيح را به صورت جدّي شروع كند. از سال 92 تا 94 چه اقداماتي در بخش تنقيح معاونت قوانين صورت گرفته است؟
از آنجاكه تنقيح كاري پيچيده و حقوقي است و نظرات بسيار متعددي در آن مطرح ميشود، بنابراين بايد جلسات متعددي برگزار ميشد تا يك جمعبندي و نظر مشترك و واحد به دست بيايد و براي تنقيح روشي انتخاب شود كه براي تنقيح در هر موضوعي، راهگشا و مفيد باشد.
مثلاً در بخش سلامت ما حدود 404 قانون داريم، حال سئوال اين بود كه اين 404 قانون چگونه پاكسازي شوند تا به يك قانون واحد برسيم. يا در بخش ماليات كه 700 قانون داشتيم، چطور بايد به يك قانون برسيم.
براي اين منظور جلسات زيادي برگزار شد و از دولت، بخش خصوصي، دانشگاه و در كل خبرگان اين رشته دعوت شد تا در اين جلسات حضور يابند. حاصل اين جلسات منجر به اين شد تا اصول و ضوابط تنقيح قوانين به دست بيايد. پس از رسيدن به اين جمعبندي، حاصل كار به شوراي عالي تنقيح كه رئيس مجلس، رئيس اين شورا و معاون رئيسجمهور و معاون قوه قضائيه، معاون قوانين و نظارت مجلس اعضاي آن هستند، فرستاده شد و اين اصول در آنجا تصويب شد و به همة دستگاههاي ذيربط ابلاغ شد و منتظر شديم كه آنها وظايف خود را بر اساس اين اصول و ضوابط جديد ترسيم كرده و براي معاونت قوانين بفرستند.
متاسفانه در ابتداي اين دولت نيز مانند دولت قبلي، بخشنامههايي صادر شد كه بر اساس آنها بايد همة وظايف محوّله از طرف معاون رئيس جمهور انجام شود، در صورتي كه بر اساس قانون جديد، هر دستگاه و سازماني به تنهايي و مستقل وظيفه دارد قوانيني كه نياز به تنقيح دارند را به همراه پيشنهادات خود را براي مجلس بفرستد. در ابتدا بيشتر سازمانها از اجراي اين قانون ممانعت كردند و تلاش داشتند تا قانون اصلاح شده و به حالت اول باز گردد.
خوشبختانه در اين بين برخي دستگاهها همكاري خوبي داشتند، مانند وزارت اقتصاد در مبحث ماليات، كه نتيجة نهايي آن به زودي در تنقيح قوانين مالياتي مشخص ميشود و همچنين در بخش بهداشت و درمان، كشاورزي، پولي و بانكي، ورزش و … كارهاي خوبي صورت گرفته كه البته مجلس در اين روند سهم بيشتر داشته است.
اين عدم همكاري از سال 1350 تا سال 1389 ادامه داشته و تاكنون نيز هيچ پيشنهادي از طرف هيچ يك از وزرا براي مجلس نيامده است، حتي از 1389 نيز عليرغم تصويب قانون جديد، هيچ پيشنهادي از طرف وزرا مبني بر اينكه قوانين اين وزارتخانه تنقيح شده و اين پيشنهادات در كنار آنها مطرح ميشود، نيامده است.
براي رفع اين مشكل جلسهاي با رئيس محترم مجلس داشتيم و ايشان پيشنهاد كردند كه خود مجلس اقدام كند. بنابراين ما اين كار را در پروژهاي تعريف كرديم و قوانين كدبندي شد كه به حدود 40 كد رسيد. اين كدها را بين موسسات مرتبط در كشور كه برخي از آنها غيردولتي و دانشگاهي هستند، توزيع كرديم و همة آنها موضوع به موضوع، بين بخشهاي بهداشت و درمان، ورزش، پولي و بانكي، كشاورزي، ماليات و معادن تقسيم شدند. اين موسسات و نهادها مشغول كار بر روي پروژه هستند و برخي كدهاي ديگر نيز فعال شده و پيشرفت خوبي دارند.
بعد از مطالعات چندماهه به اين نتيجه رسيديم كه حدود 10 هزار قانون وجود دارد كه تقريباً 110 سال است كه هيچ كسي آنها را بررسي نكرده است و برخي از اين قوانين واقعاً متروك شده و اجرا نميشوند. به طور مثال در يك قانون در 80 سال پيش آمده بود كه كاركنان مخابرات آبادان مقداري اضافهكار دريافت كنند يا مثلا به پرسنل باشگاه استقلال (تاج سابق) در زمان طاغوت دو خانه داده شود. براي حل اين موارد مشابه، همزمان با كدبندي و سپردن آنها به پروژة مذكور، از ابتداي قانونگذاري تا امروز در برشهاي ده ساله قوانين را پاكسازي و شفافسازي كرديم كه هماكنون به 10 سال سوم بررسي قوانين رسيدهايم. در همين راستا در 10 سال اول از سال 1285، حدود يكهزار قانون مورد بررسي قرار گرفت كه در نهايت در پيشنهاد نهايي قرار است كه حدود 700 قانون از مجموع اين قوانين را در پارلمان حذف كنيم، اين قوانين قرار است در قالب طرحي به صحن علني ارائه شوند. همچنين خوشبختانه روند بررسي 10 سال دوم و همچنين گزارش مربوط به آن نيز آماده است كه در آن، از يكهزار قانون 10 سال دوم بيش از 700 تا 800 قانون زائد تشخيص داده شده است. در نهايت ممكن است قوانين اين 20 سال به 2 تا 3 هزار قانون ختم شود كه اين ميزان را راحتتر ميتوانيم تنقيح كنيم.
تنقيح كاري است كه محدوديت زماني ندارد و تا زماني كه قانونگذاري باشد، تنقيح قوانين نيز هست. ما هماكنون هم كار تنقيح قوانين سابق را انجام ميدهيم و هم در كنار آن به تنقيح طرحها و لوايح جديد ميپردازيم.
وقتي طرحي جديد ميآيد با طرّاحان آن صحبت ميكنيم تا ابتدا تكليف قوانين قبليّ مرتبط را روشن كنيم. مثلا وقتي راجع به مسكن، قانون جديدي نوشته ميشود، چون قوانين زيادي راجع به مسكن وجود دارد، بايد مشخص شود كه آيا آنها هنوز كارايي دارند يا بايد نسخ شوند و تغييراتي درآنها ايجاد شود.
* يكي از معضلات فعلي اين است كه قوانين جديد، قوانين قبلي را كه سالهاي زيادي از اجراي آنها نميگذرد نقض ميكنند و يا در موادي با آنها تناقض دارند. آيا تنقيح قوانين توسط ارگان مربوط، درست انجام نشده و يا نمايندة مطرحكننده اطلاع كاملي از قانون قبلي نداشته است؟
براساس قانون اساسي نماينده، اختيار تام براي اعلام نظر و پيشنهاد خود دارد و كسي نميتواند مانع شود، همين اختاير گاهي باعث ايجاد مشكل ميشود. اين مشكلي بايد در آييننامه حل شود و طراحان طرح يا لايحه بايد چارچوب مشخصي داشته باشند. نميتوان طرحي ارائه كرد كه قبلا قانون شده و در واقع طرح جديد بايد يك خلأ قانوني را پر كند. معاونت قوانين كمك ميكند كه اين تناقضات و مشكلات حل شده و ايجاد نشوند.
* آيا تنقيح قوانين ضمانت اجرايي نيز دارد؟
نه؛ متاسفانه ضمانت اجرايي ندارد. البته جديداً در طرحي كه ارائه شده يك ضمانت اجرايي نيز پيشبيني شده و براي نمايندگان نيز در آييننامه بايد اين ضمانت اجرايي پيشبيني شود. پيشنهاد داده شده كه آييننامه به گونهاي اصلاح شود كه مواردي كه تنقيح شده دوباره به صحن علني مجلس نيايد و طوري دستكاري نشود كه مجدداً نياز به تنقيح داشته باشد. براي انجام اين مهم، هيات رئيسة مجلس مصمّم است كه آييننامه را اصلاح كند تا طرح تنقيحي صورت موافقتنامههاي بينالمللي بگيرد.
* آيا اين اصلاحيه در اين دورة مجلس، به سرانجام ميرسد؟
بله؛ اين كارها تقريبا در حال ثمردهي است. البته برنامة ششم توسعه و بودجة 95 نيز در راه است، ولي ما تلاش خود را ميكنيم تا در همين دوره به نقاط مثبتي برسيم تا ان شاء الله در مجلس بعدي شاهد پيشبرد بهتر اين قانون باشيم.
* با توجه به تعداد محدود نيرو كه در قسمتهاي مختلف مجلس وجود دارد، به نظر ميرسد كه نيروهاي معاونت قوانين فقط به تنقيح روزمره و به روز قوانين، طرحها و لايحهها برسند و فرصتي رسيدگي به قوانين قديمي را ندارند، آيا با توجه به اين شرايط بخش تنقيح قوانين معاونت قوانين از نيروهاي پروژهاي استفاده خواهد كرد؟
معاونت قوانين قبل از پذيرش مسئوليت تنقيح قوانين، حضور داشته و فعاليت ميكرده است، از اين رو تعدادي نيرو براي اين معاونت و ادارات كل آن جذب شده، امّا با تصويب قانون جديد هيچ فكري براي جذب نيروي انساني جديد در بخش تنقيح قوانين نشده و از طرف ديگر امكانات و نيروهاي انساني بر اساس قانون قبلي همچنان در معاونت رياست جمهوري باقي مانده و تنها وظايف آن به مجلس محول شده است. از همان ابتداي تصويب قانون تنقيح در 1389، كمبود نيرو مشكل اساسيِ بخش تنقيح بود و متأسفانه دولت نيز در اين رابطه همكاري لازم را نميكرد، از اين رو مجلس تصميم گرفت كه به صورت پروژهاي از نيروي انسانيِ بيرون مجموعة مجلس استفاده كند و تعدادي از كدها را واگذار كرديم، امّا در كل بايد بگويم كه در شرايط كنوني فشار مضاعفي بر دوش نيروهاي بخش معاونت قوانين است.
البته بخشي از وظايف معاونت قوانين به صورت پروژهاي به شركتها واگذار شده، مثلا موضوع مشروح مذاكرات ضبط و پياده كردن مشروح مذاكرات، ترميم و بازسازي و اسكن كردن مكتوبات قوانين گذشته و قديمي به علت كمبود نيرو به يك شركت واگذار شده است. اين را هم بايد اضافه كنم كه كمبود اعتبار از سرعت واگذاري پروژهها به شركتهاي مربوط جلوگيري كرده و از طرف ديگر چون بخش تنقيح قوانين تا سال گذشته، هيچ رديف بودجهاي نداشته و تنها از يك سال گذشته اعتباري را براي آن در بودجه در نظر گرفتهاند بودجههاي موجود به هيچ وجه كافي نبوده است.
معاونت قوانين و بخش تنقيح قوانين داراي وظايف و مسئوليتهاي بسياري است كه انجام آنها نياز به بودجه و نيروهاي انساني كافي دارد، براي نمونه چاپ مجموعة قوانين در كل كشور نيازمند تأييد معاونت قوانين مجلس است، كه اجراي اين مقوله نيازمند اعتبار و تعدادي كارشناس است، تا بررسي شود كه آيا مجموعه قوانين چاپ شده معتبر و درست است، زيرا بروز اشتباه در تدوين و چاپ قوانين موجب بروز مشكلات و تبعات بسياري در سطح كشور است.
يكي ديگر از مشكلات بخش تنقيح قوانين، نبود مكاني مستقل براي استقرار اين بخش بود كه خوشبختانه، پس از بررسي و اقدامات بسيار كارمندان اين بخش بزودي در يكي از ساختمانهاي اطراف مجلس كه در حال بازسازي شدن است، مستقر خواهند شد و حل اين معضل گام بزرگ و مهمي است كه به بهبود و سرعت كار بخش تنقيح كمك شاياني خواهد كرد.
و سخن آخر؟
كار تنقيح كاري زيربنايي، كليدي، ملي و مهم است و اجراي اين قانون تنها وظيفة مجلس و دولت نيست بلكه تمام دستگاهها، مردم و بخش خصوصي بايد با اين موضوع مرتبط و درگيري شوند، در حقيقت اين حق مردم و بخش خصوصي و تمام دستگاهها است كه در اين حوزه مشاركت كنند. البته همكاري و حمايت مسئولان سه قوه نيز از اهميت فراواني برخوردار است. همچنين نمايندگان، وزراء و مسئولان، همه در حيطة كاري خود بايد به وظايف قانوني خود عمل كنند تا اين بار سنگين برداشته شود.
امّا با قاطعيت بايد گفت يكي از مسئولاني كه بيشترين كمك را به بخش تنقيح قوانين كرده، دكتر لاريجاني، رئيس محترم مجلس شوراي اسلامي است. ايشان با پيگيري مرتب و حمايتهاي لازم موجبات تحول و بهبود در بخش تنقيح را فراهم كردهاند، ولي همچنان بايد تلاش بيشتري كرد تا نيروي انساني و اعتبارات مناسب براي اين مهم تدارك ديده شود.
يكي ديگر از مشكلات اين بخش، موضوع ورود و خروج پرسنل اين معاونت به داخل مجلس است كه همواره با سختگيري و دشواري همراه بوده، اين مشكل نيز خوشبختانه با تحويل ساختمان جديد تا حدودي حل خواهد شد.
در پايان بايد گفت، تنقيح قوانين كاري دشوار و طاقتفرسا نيز هست، زيرا كارشناسان همزمان با قانونگذاري نمايندگان، بايد امور تنقيح قوانين گذشته و حال را نيز انجام دهند و به بررسي پيشنهادات و اصلاحات بپردازند. كلية دستگاهها بايد بدانند كه تنقيح قوانين براي حفظ منافع ملي حياتي است، زيرا اگر قوانين شفاف و پاكسازي شوند، امور كشور تسهيل و منظم ميشوند. همچنين دستگاهها بايد به كارشناسان خود در معاونت قوانين اعتماد كنند، تا هر طرحي كه ارائه ميشود، در سوابق قوانين بررسي و تمام محورهاي آن مورد رسيدگي قرار گيرد و با شفافيت در صورت ارائة پيشنهادي از بيرون از مجلس، بدون در نظر گرفتن سوابق آن، قانون بر روي قانون گذاشته نشود.
ما از بين حدوداً 10 هزار قانوني كه وجود دارد، بر اساس اختيار معاونت قوانين بيش از 850 قانون نسخ صريح شده را به روزنامههاي رسمي داديم و از ليست قوانين كشور حذف كردهايم، اين كار بسيار بزرگي بود. يا در بحث استعلامات براي بررسي ماندگاريِ اعتبار قوانين، معاونت قوانين تاكنون به بيش از يك هزار استعلام پاسخ داده و عملا دعواي حقوقي ميان وزارتخانهها و سازمانها را حل كرده است.
«گفتگو از شادي مكّي – به نقل از نشریه داخلی مجلس شورای اسلامی»
